比死刑轻。近些年来，那些流配重囚的边陲，如塞外、蓟北、河西以及东海荒岛等地，要么经常给异族侵袭，要么给海盗占领。事实上再将囚犯发配到这些边疆地区，给囚犯带来的实际惩罚要超过《刑例律》所规定。另外，还担心这些流配的囚犯给异族或海盗掳去增加对方的实力。鉴于这一情况，江宁刑部、江宁大理寺以及江宁按察使司三司决心改革狱制、重新厘定刑罚，提出建牢城来代替流配刑，将应流配之囚犯改投牢城关押做苦役，不再将这些囚犯流配到更危险的边远流放地去。
    按照林缚的理解，这应该是相当不错的改革，但是燕京的当权派跟江宁守陵官是一直闹别扭的两个对立官僚集团。燕京那派人正当势，正当权，就觉江宁这些守陵官就应该老实些，不要当什么搅屎棍子，坚决抵制所谓的牢城替代流配刑。牢城一事，四五年前争议很多、很大，近两年也没有什么声音；特别是今年以后，都说奢家会投降归附，又可以重新将那些海外荒岛当成流放地使用，自然就更没有人重提牢城之事。
    林缚还以为牢城之议早就烟消云散了，没想到江宁这些失势的守陵官员不甘寂寞，即使燕京那边得势官僚集团强烈反对，他们倒是先鼓动江东按察使司以建新大狱的名义将牢城建在江宁城外，在扬子江中
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